揭秘戶籍制度的前世今生

????在中國(guó)，應(yīng)然與實(shí)然、紙面與地面有太多的不同。戶籍制度就是典型的例證。

????中國(guó)的戶籍制度，并不是字面上的“戶籍管理”或“戶籍登記”，它更重要的指向在戶口遷移、戶口準(zhǔn)入、農(nóng)轉(zhuǎn)非的戶口審批。

????建國(guó)初期，這一切本不存在。不管是準(zhǔn)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》，還是1954年憲法，都確認(rèn)了“中華人民共和國(guó)公民有遷徙自由?！比绻杂蛇w徙在中國(guó)是個(gè)實(shí)定的存在，就不會(huì)有后來(lái)圍繞戶口所產(chǎn)生的那么多爭(zhēng)議與糾結(jié)了。

????不過(guò)，雖然“遷徙自由”直至1975年才在憲法中被抹去，但在此之前，這一公民的基本自由已經(jīng)名存實(shí)亡。

????1951年7月16日 公安部頒布實(shí)施了《城市戶口管理暫行條例》。該條例共十二條，規(guī)定對(duì)人口出生、死亡、遷出、遷入、社會(huì)變動(dòng)等戶口管理，一律由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。有學(xué)者認(rèn)為這是全國(guó)城市統(tǒng)一戶口管理制度開(kāi)始形成的標(biāo)志。

????在多數(shù)學(xué)者看來(lái)，戶籍制度的起點(diǎn)，是1955年6月9日由國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》。這部行政法規(guī)明確了要在全國(guó)范圍內(nèi)建立經(jīng)常性的戶口統(tǒng)計(jì)制度。

????1956年3月 公安部召開(kāi)了首次全國(guó)戶口工作會(huì)議，戶口簿冊(cè)證件樣式得以統(tǒng)一。這一年，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致了不少省份糧食歉收，農(nóng)民吃飯成了嚴(yán)重問(wèn)題。安徽、河南、河北、江蘇等省的農(nóng)民開(kāi)始試圖進(jìn)入城市尋找機(jī)會(huì)。針對(duì)這一態(tài)勢(shì)，國(guó)務(wù)院于12月30日發(fā)出了《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》。

????1958年1月9日 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第91次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》。不但“戶口”藉此完成了從法規(guī)到法律的升級(jí)，城鄉(xiāng)有別的戶口登記制度與限制遷徙制度也在法律上固定下來(lái)?！皸l例”第10條第2款規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)”。從此，二元戶籍制度正式確立。強(qiáng)制性成為了戶籍制度最根本的特點(diǎn)。

????1977年11月 國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，要求幾年內(nèi)把市鎮(zhèn)無(wú)戶口的人員基本動(dòng)員回農(nóng)村?！兑?guī)定》強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格控制市、鎮(zhèn)人口，是黨在社會(huì)主義時(shí)期的一項(xiàng)重要政策”，第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。強(qiáng)化了對(duì)戶口遷徙工作的嚴(yán)格管理，尤其強(qiáng)化了對(duì)于人口進(jìn)入大城市的控制，確立了對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實(shí)行政策控制加指標(biāo)控制的雙重管理體制。

????1980年7月1日起 統(tǒng)一的戶口準(zhǔn)遷證在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行。1985年7月，公安部頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，“暫住證”開(kāi)始登上歷史舞臺(tái)。

????1985年9月 全國(guó)人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》。身份證制度的實(shí)行，被認(rèn)為是中國(guó)戶籍制度的重大變化，即從“以戶為主”的管理模式向“以人為主”的管理模式轉(zhuǎn)型。但現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這一轉(zhuǎn)型并未完成。準(zhǔn)遷證、暫住證、戶口簿和身份證，仍并存在中國(guó)人的日常生活中。

????上世紀(jì)80年代末，戶口遷移出現(xiàn)了松動(dòng)，一些地方政府公開(kāi)標(biāo)價(jià)出賣(mài)城鎮(zhèn)戶口。直至1988年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)出通知對(duì)此緊急喊“?！?。

????1989年 國(guó)務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過(guò)快增長(zhǎng)的通知》，要求“各地區(qū)要把‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’人數(shù)嚴(yán)格控制在計(jì)劃指標(biāo)之內(nèi)，不得突破，突破的要在下年度計(jì)劃指標(biāo)中相應(yīng)扣減?！?/p>

????1996年7月1日 新常住人口登記表和居民戶口簿正式啟用。新的戶口簿將“戶別”的填寫(xiě)重新規(guī)范為“家庭戶”和“集體戶”，取消了“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”兩個(gè)戶口類(lèi)型。

????2001年3月30日 國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》，明確規(guī)定:全國(guó)所有的鎮(zhèn)和縣級(jí)市市區(qū)，取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。凡在當(dāng)?shù)赜泻戏ü潭ǖ淖∷?、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來(lái)源的外來(lái)人口，均可辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

????2013年 “城鎮(zhèn)化”成為新一任中央領(lǐng)導(dǎo)集體著力推動(dòng)的核心詞匯。預(yù)測(cè)到2030年，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到70%，屆時(shí)居住在城鎮(zhèn)的人口將超過(guò)10億人，這也意味著有3億人將從農(nóng)村移居到城鎮(zhèn)。戶籍制度改革又一次被聚焦。

????其實(shí)市民抑或農(nóng)民，只是一種職業(yè)或居住地的標(biāo)志，本不應(yīng)存在一種行政上的身份管制或遷徙壁壘。戶籍改革最大的難題，是剝離附加于戶籍之上、差異巨大的公共福利。這種差異，倒并不是指向城鎮(zhèn)戶口福利太多，而是指向農(nóng)村戶口福利不足。改革的方向是補(bǔ)短，而非相反。也只有實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障的普惠化，農(nóng)民才不會(huì)因生活所迫而無(wú)節(jié)制地涌向城市。畢竟，“葉落歸根”的傳統(tǒng)觀念仍在中國(guó)底層社會(huì)結(jié)構(gòu)中根深蒂固。

????□王琳（海南學(xué)者）